1881 : la loi "Jules Ferry" institue l'école laïque et obligatoire. La même année, la ville de Paris accorde une aide alimentaire "aux enfants pauvres qui fréquentent les établissements scolaires"… A l'époque, la "cantine" est conçue comme une oeuvre de charité. Après plus d'un siècle, le chemin parcouru est immense mais le problème est le même : nourrir dans les meilleures conditions enfants, adolescents et adultes qui ne peuvent ou ne veulent regagner leur domicile pendant la pause du déjeuner. C'est l'organisation de cette "Restauration Hors foyer" (RHF) ou "Restauration Hors domicile" (RHD) qui incombe aujourd'hui aux municipalités, aux collectivités et/ou à l'Education Nationale en fonction de l'âge des convives et du type d'établissement qu'ils fréquentent. La RHF accompagne le consommateur tout au long de sa vie, depuis la crèche ou l'école maternelle jusqu'à la maison de retraite, à travers toutes ses activités professionnelles, familiales ou sociales. Elle intègre la restauration commerciale (environ 15% des repas servis) et la restauration collective (85% des repas servis) Hormis la restauration scolaire et universitaire, la restauration collective comprend traditionnellement la restauration d'entreprise et d'administration, le domaine médico-social (hôpitaux, cliniques, maisons de retraite…), la restauration de loisir et certains secteurs spécifiques tels l'armée ou l'univers carcéral. Sur un plan qualitatif, la RHF a subi depuis quelques années une évolution fondamentale, véritable révolution, suite à l'apparition de nouvelles techniques et des produits issus de l'industrie agroalimentaire. La cuisine collective traditionnelle respectait les trois préceptes du théâtre classique : unités de temps, de lieu et d'action. Les préparations réalisées étaient destinées à être consommées sur place et sans délai.
L'apparition des liaisons chaude, puis froide a considérablement modifié les termes de l'équation culinaire. L'émergence de nouvelles gammes de produits a accéléré une évolution inéluctable et conduit la RHF à intégrer des concepts jugés parfois futuristes par les professionnels, qu'il s'agisse de cuisine "de terminaison", "d'assemblage" ou "de composition" selon un degré croissant de valeur ajoutée par le travail du cuisinier. La constante est l'intégration de produits dont le degré d'élaboration en amont de la cuisine permet de s'affranchir d'un certain nombre de tâches de préparation au profit de la finition et du service. Cette évolution technique se déroule parallèlement aux avancées scientifiques en terme de nutrition, véritable enjeu de santé publique, avec un objectif prioritaire : que la qualité des prestations corresponde aux attentes des convives.

Les "restaurants scolaires" ont progressivement remplacé les "cantines " d´antan où chaque bénéficiaire d´une prestation sociale recevait sa ration. Preuve en est : le vocable de "cantine", devenu péjoratif, est aujourd´hui banni du vocabulaire de la communauté scolaire. Pour autant, et dans de nombreux cas, le fonctionnement de l´outil de restauration n´a pas été fondamentalement modifié.

Les cuisines autonomes, encore appelées cuisines de préparation sur place, correspondent à un schéma de fonctionnement proche de celui de la cuisine familiale. Les repas, élaborés au sein de l´établissement, sont consommés dès la fin de la préparation.

Ce mode d´organisation concerne encore une majorité d´établissements du second degré et bon nombre d´écoles maternelles et primaires. Il suppose le respect de contraintes réglementaires, concer- nant tant les locaux que le fonctionnement, ce qui s´avère souvent difficile, voire impossible, dans le contexte actuel. La surface des locaux disponibles, les contraintes d´organisation, les problèmes de qualification du personnel et les exigences en terme de produits sont autant de raisons qui conduisent les gestionnaires à envisager d´autres modes de fonctionnement. La transformation de la cuisine en unité de remise en température destinée au réchauffage des plats en est un exemple.

Dans un souci de rentabilité, d'efficacité et d'économie, l'idée de produire une grande quantité de repas dans un lieu unique pour les distribuer sur les lieux de consommation est apparue dans les années 60. C'était l'époque des premiers "centres cuiseurs" ou "cuisines centrales". Le regroupement de la production induit des économies d'échelle et la livraison différée des repas permet la rentabilisation sur l'ensemble de la journée de travail, des locaux, du matériel et des équipes. Les repas sont préparés selon un planning calqué sur les possibilités techniques des matériels.

La capacité de production des "cuisines centrales" est très variable : de quelques centaines de repas à plusieurs dizaines de milliers. Les centres de grande capacité sont à rapprocher des usines agroalimen-taires de production de plats cuisinés et n'ont que peu de points communs avec les cuisines traditionnelles.

Par définition, la liaison entre une "cuisine centrale" et un restaurant, qualifié de "satellite", est différée dans l'espace. Elle peut l'être également dans le temps : la réglementation autorise un délai de quatre jours (y compris le jour de production)(1), voire au-delà, si une analyse des risques a été réalisée (2). En fonction du délai entre la préparation des repas et leur consommation, le transfert entre les deux sites peut s'effectuer de deux façons différentes : si les repas sont livrés chauds, prêts à consommer, on parle de liaison chaude. S'ils sont, après préparation, réfrigérés puis livrés sous régime du froid pour être réchauffés dans les satellites, il s'agit d'une liaison froide. La liaison froide peut également s'effectuer sous température négative. Le stockage des repas peut alors s'envisager sur de plus longues durées. Cette possibilité est très rarement utilisée en restauration scolaire ou universitaire.

Chaque technique possède des avantages et des inconvénients. Les arguments avancés pour l'une ou l'autre solution sont rarement neutres. Il est tout à fait possible de produire des repas sains et de qualité avec les deux techniques, à condition de bien les maîtriser et de tenir compte de leurs limites respectives. Le choix doit se faire à partir de critères techniques et financiers, en intégrant le contexte humain et les possibilités existantes, sans oublier que la solution la plus simple est bien souvent celle à privilégier.

La production est déconnectée de la consommation. Dans l'intervalle, les préparations culinaires sont maintenues à plus de 63°C, sans rupture thermique. Les inconvénients sont liés au respect, souvent délicat, de la "chaîne du chaud" :
- dans certains cas, il s'agit plutôt d'une liaison "tiède", propice au développement des bactéries... Maintenir une température supérieure ou égale à 63°C dépend de la température des plats au départ de la cuisine de production, des conditions de transport, du type et de la performance des containers utilisés, des délais avant consommation, etc.
- la qualité des aliments est sujette à variations, selon les conditions et les produits. Comment conserver une viande "saignante" plusieurs heures à plus de 63°C ? Dans ces mêmes conditions, est-il possible de produire des frites de bonne qualité ?
- les contraintes logistiques sont relativement lourdes : un personnel important et un matériel conséquent en cuisine sont nécessaires pour absorber le choc du classique "coup de feu" au moment de la production, celle-ci ne pouvant s'étaler dans le temps.
Cette technique présente cependant de vrais avantages :
- un équipement des satellites de distribution plus succinct, un personnel dont la qualification ne nécessite pas de connaissances techniques particulières.

En liaison froide, les denrées sont maintenues à +3°C durant le temps séparant la production (suivie immédiatement d'une réfrigération rapide) de la con-sommation (précédée d'une remise en température pour le plat chaud).

- un argument sanitaire : le froid stoppe la croissance des bactéries responsables des toxi-infections ali-mentaires, sans pour autant les tuer. On comprend l'intérêt de cette réfrigération sur le plan microbiologique, si toutefois la "chaîne du froid" est scrupuleusement respectée.

- Une souplesse de gestion et de fonctionnement : cette technique permet de déconnecter totalement les rythmes de production de ceux de la consommation : l'avantage peut s'avérer important sur le plan de l'organisation et sur celui de la pro-ductivité (capacité de production aug-mentée à surfaces égales, amplitude de travail plus grande...). Cette souplesse permet un investissement moindre en cuisine centrale compensé, partiellement par le complément de matériel nécessaire sur les sites de remise en température (stockages sous froid positif et fours de remise en température).

- une meilleure diversité ; la durée de conservation des plats permet de proposer des menus à choix multiples ou d'assurer un service de restauration quelles que soient les conditions de distance ou d'horaires.

- Une qualité gustative moindre ; mal maîtrisées, les conditions de remise en température nuisent à la qualité du produit fini.

- La nécessité d'un personnel qualifié et formé aux contraintes de la production "industrielle" des plats cuisinés.

- Une image parfois négative ("industrielle") de la "liaison froide" auprès des consommateurs

- Une consommation d'énergie plus importante du fait de la descente puis de la remontée en température des plats.

L'évolution des techniques de production limite le travail en cuisine pour transférer une partie des tâches en amont vers l'industrie agroalimentaire. Le recours à des matières premières, de plus en plus élaborées, a permis de supprimer une partie des opérations "à risque" sur les sites de production : ainsi, l'utilisation des produits de quatrième gamme (3) se traduit par la suppression des légumeries (sources de contaminations) au profit de zones de désemballage/déconditionnement.
Dans cette logique, l'utilisation de plats cuisinés à l'avance (PCA) peut se justifier, moyennant un surcoût. Une solution moins radicale consiste à n'acheter que la "fraction industrialisable" des préparations : ce sont les bases culinaires. Au nombre d'environ quarante, elles permettent de réaliser par assemblage la quasi-totalité des recettes de la cuisine française (ex. : base "boeuf sauté" + base de déclinaison "vin rouge" + carottes). La tâche du cuisinier se trouve ainsi limitée à un assemblage des différents éléments mais le temps dégagé peut être mis à profit pour effectuer un travail de finition, voire de composition.

(3) végétaux crus prêts à l'emploi

La technique de production ne conditionne pas forcément la qualité

Contrairement à certaines idées reçues, la qualité est indépendante du système choisi. Les aspects qualitatifs sont souvent de faux arguments destinés à justifier des choix effectués sur d'autres critères : Quelle que soit la solution technique retenue, il est possible d'assurer un seuil qualitatif et une régularité (4) correspondant aux exigences du cahier des charges, qui doivent être précisés et définir les attentes et les différents paramètres de la prestation.

La gestion déléguée est soumise à une convention de délégation de service public, contrat comportant des aléas de recettes dont dépend le résultat d'exploitation, et un mode de rémunération provenant obligatoirement des usagers. L'entreprise chargée de l'exécution du service l'assure selon les méthodes de la gestion privée.
Les deux modes principaux de délégation du service de restauration sont la concession et l'affermage,
soumis tous deux aux règles de passation définies par la loi Sapin.(1)

- La Concession

Il s'agit d'un contrat par lequel la collectivité charge une entreprise de réaliser à ses frais tout ou partie des installations et équipements et de faire fonctionner le service à ses risques et périls. Le contenu de la délégation, ses limites, les missions précises confiées au concessionnaire (2) sont définies dans un cahier des charges qui exprime les attentes de la collectivité. La durée du contrat doit tenir compte de l'importance des investissements réalisés et de la nécessité pour le concessionnaire de les amortir : en pratique entre 10 à 18 ans, voire plus. En fin de contrat, l'ensemble des investissements et des biens deviennent la propriété de la collectivité. Le concessionnaire (utilisateur du restaurant) est rémunéré grâce aux redevances payées directement par les usagers de l'ouvrage et du service rendu, la politique tarifaire restant de la seule compétence de la municipalité. L'efficacité, contrôlée par la collectivité, du bon fonctionnement, notamment grâce à des comptes rendus techniques et financiers annuels, reste cependant subordonnée aux capacités de suivi et d'audit de la prestation par la collectivité. L'évolution des tarifs doit être pleinement justifiée par les investissements réalisés par le concessionnaire.

(2) Le concessionnaire est aussi nommé le "délégataire" ou "cocontractant".

- L'Affermage

L'affermage se distingue de la concession par le fait que les ouvrages nécessaires à l'exploitation du service ne sont pas construits par le contractant, le fermier, mais mis à disposition par la collectivité qui, en règle générale, en assure le financement. Les durées de contrat, plus courtes que dans le cas d'une concession, sont de l'ordre de 3 à 7 ans. Le fermier assure uniquement l'exploitation du service. Il est rémunéré par les usagers et reverse à la collectivité une redevance destinée à contribuer à l'amortissement des investissements réalisés. Selon les modalités du contrat, les travaux de modernisation et de renouvellement sont partagés entre le délégant et le fermier. Cette solution peut présenter des inconvénients en matière de politique d'investissement quand la collectivité et le fermier ont des vues divergentes sur l'exploitation.

(1) Loi n° 93-122, du 29 janvier 1993 modifiée, dite "loi Sapin". Circulaire du 13 avril 1995 définissant un modèle pour les conventions de délégation de restauration collective.

Selon la jurisprudence, il existe deux autres types de contrats assimilés à une délégation de service public : les contrats de gérance et les contrats de régie intéressée. Dans un contrat de gérance, la collectivité confie à un gérant n'appartenant pas à son personnel, un équipement, et le charge de le faire fonctionner moyennant une rémunération forfaitaire, non fondée sur le résultat d'exploitation. Le contrat de régie intéressée est une forme d'exploitation dans laquelle la collectivité passe contrat avec un professionnel pour faire fonctionner un service public. La collectivité rémunère le régisseur par une rétribution composée d'une redevance fixe et d'un pourcentage sur les résultats d'exploitation, l'intéressement. La collectivité finance les installations et assure le risque du déficit éventuel. Le Conseil d'Etat (3) a par ailleurs admis la possibilité que la gestion déléguée des services publics locaux puisse faire l'objet de contrats innomés qui ne correspondent pas nécessairement à l'une des quatre formes juridiques citées précédemment.

(3) Dans un arrêt du 7 août 1986 repris dans une circulaire ministérielle du 7 août 1987.

Le recours à la délégation doit résulter d'un choix raisonné que la Chambre régionale des comptes peut éventuellement demander d'argumenter, à l'occasion d'un contrôle. Plusieurs éléments sont à prendre en considération.

Les possibilités d'autofinancement sont bien souvent limitées. Le recours à un financement privé peut s'avérer une solution confortable, à condition de veiller à ce que l'équilibre financier soit respecté et que le coût payé par l'usager reste adapté.

Déléguer ne signifie pas abandonner la maîtrise du service. Le contrôle (4) du délégataire est un point essentiel qu'il convient de prévoir de façon très précise dans le contrat. La capacité technique et financière de contrôle par la collectivité doit être appréciée et étayée au besoin par des prestataires spécialisés.

Dans le cadre d'une délégation, le personnel qui travaille sur les sites de restauration n'est pas obligatoirement celui du délégataire. En effet, à l'exception du personnel chargé de percevoir la redevance auprès des usagers qui doit appartenir au prestataire, le personnel de la collectivité peut conserver ses missions. Les agents de la collectivité sont alors détachés auprès du délégataire. Les questions de statut, de respect du code du travail et de protection sociale doivent être examinées soigneusement et être intégrées dans le cahier des charges.

La récupération de la TVA sur l'investissement, possible dans certaines formes de délégation, peut constituer un élément plaidant en faveur de ce choix.

Le choix du mode de gestion, directe ou déléguée, n'est pas directement lié au "statut ou support juridique" du cadre de la restauration. Le support juridique, en effet, ne préjuge pas de la manière dont l'activité est organisée. Par exemple, la régie directe peut signifier à la fois fabrication de repas par la collectivité ou achat de repas à une société de restauration.